Обращение Лужкову Ю.М. №1


Мэру г.Москву
Лужкову Ю.М.

О реализации Постановления Правительства г.Москвы
от 18.01.05г. № 24 ПП «Об организации регулярных
межрегиональных и международных автобусных маршрутов,
проходящих по территории г.Москвы».

Москва является ежедневным пунктом отправления около 3000 единиц пассажирского автотранспорта, осуществляющих международные и межрегиональные пассажирские автобусные перевозки.
В рамках существующих нормативно – правовых актов данные перевозки осуществляются как на регулярной, так и на нерегулярной основе. По экспертной оценки специалистов – транспортников, доля официальных регулярных перевозок составляет приблизительно 35 – 40 % от общего числа международных и межрегиональных коммерческих автоперевозок, до 60 % приходится на так называемые нерегулярные перевозки (выполнение экскурсионных и туристических перевозок, доставка работников на объекты, «вахты» и т.д.). Для выполнения регулярных перевозок необходимо получение разрешения Министерства транспорта России на право осуществления международных пассажирских автоперевозок (ОМР), которое выдается в том числе и на основании согласования Департамента транспорта и связи г.Москвы (ДТиС). Данный вид перевозок в определенной мере контролируется подразделениями Центрального окружного Управления государственного автодорожного надзора (ЦУГАН ФСНСТ МТ РФ), подразделениями ГИБДД МВД России. Выполнение нерегулярных рейсов не требует оформления каких – либо согласований, таким образом, эти перевозки практически выпадают из под контроля.
Проверки, проводимые сотрудниками ЦУГАН ФСНСТ МТ РФ, показывают, что как регулярные, так и нерегулярные перевозчики, как правило, отклоняются от определенных ДТиС мест отправления, прибытия и отстоя, предпочитая уже известные пассажирам места (привокзальные площади Курского, Павелецкого, Казанского, Белорусского, Киевского, Ярославского, Савеловского вокзалов, торговые центры «Лужники», «Черкизово» и т.д.), являющиеся сосредоточением пассажиропотока железнодорожного, авиационного, автомобильного транспорта и метрополитена.
Пассажиропоток, перевозимый автобусами, соизмерим с пассажиропотоком на железнодорожном транспорте, рынок данных услуг еще не поделен и слабо развит, поэтому межрегиональные и международные автоперевозки стали объектом устремлений различных групп, в том числе и криминальных.
В целях упорядочения и развития сети регулярных межрегиональных и международных автобусных маршрутов, проходящих по территории г.Москвы, обеспечению безопасности перевозок, повышения качества обслуживания пассажиров, создания цивилизованного рынка транспортных услуг Правительство г.Москвы подготовило и реализует соответствующее Постановление от 18.01.05г. № 24 ПП «Об организации регулярных межрегиональных и международных автобусных маршрутов, проходящих по территории г.Москвы».
Реализация данного Постановления предусматривает согласование регулярных международных и межрегиональных автобусных маршрутов (далее - маршруты), проходящих по г.Москве, а также пунктов отправления и прибытия данных маршрутов (далее - ПМАМ) на территории г.Москвы. До 01.06.05г. все маршруты, и ПМАМы, эксплуатирующиеся в г.Москве, должны пройти согласование в ДТиС, однако до настоящего времени из более чем 30 фактически существующих крупных ПМАМов процедуру согласования прошли лишь 3: автовокзалы у станций метро «Теплый стан» (временно на 3 месяца), «Красногвардейская», Курского вокзала; согласовано только 65 паспортов международных и межрегиональных маршрутов из более чем 150 реально осуществляемых. Другие несанкционированные ПМАМы продолжают функционировать и отправлять рейсы по несанкционированным маршрутам, в том числе, имеющим просроченные и (или) аннулированные разрешения Министерства транспорта России.
Пункт 4 Постановления предписывает ДТиС совместно с УГИБДД ГУВД г.Москвы МВД России и РТИ с 01.07.05г. принять предусмотренные действующим законодательством меры по прекращению эксплуатации в г.Москве регулярных маршрутов, а также ПМАМов, не согласованных с ДТиС, однако, указанные правоохранительные и контролирующие органы не имеют достаточных санкций для пресечения данных перевозок, так как штрафы, налагаемые ими в административном порядке, легко покрываются доходом от рейса. Так, например, сотрудниками ЦУГАН ФСНСТ МТ РФ с сентября 2004 по январь 2005 – было наложено штрафных санкций на недобросовестных перевозчиков на сумму около 50000 руб., однако, это не пресекло отправление несанкционированных маршрутов, так как рентабельность от этих нелегальных перевозок крайне высока и получаемый доход покрывает расходы на штрафы.
Даже при наличии ограниченных возможностей по привлечению перевозчиков к административной ответственности, в связи с большим объемом несанкционированных перевозок и ограниченностью своих ресурсов, правоохранительные и контролирующие органы не могут полностью выявлять и пресекать указанные перевозки и незаконные ПМАМы.
Кроме того, в ходе реализации Постановления из под контроля выпадают так называемые нерегулярные пассажирские автоперевозки, составляющие до 60% от всех пассажирских автоперевозок, так как действие указанного документа распространяется только на сектор регулярных перевозок.
Анализ поступающей информации показывает, что реализация Постановления не может заставить подавляющее количество регулярных перевозчиков легализоваться, пересогласовать маршруты и стимулирует их перемещение в сектор нерегулярных перевозок, а именно, под видом нерегулярных продолжают осуществляться регулярные перевозки. Так, например, от площадей Белорусского, Курского, Киевского, Савеловского вокзалов сотрудниками ЦУГАН ФСНСТ МТ РФ неоднократно фиксировались регулярные отправления международных рейсов в Грузию, Молдову и Беларусь по расписанию, перевозящих пассажиров, однако, по документам рейсы были заказными и туристическими, каких - либо документов на коммерческую перевозку пассажиров не было. Некоторые перевозчики пользуются двойным комплектом документов: при пересечении Государственной границы РФ и при следовании по территории России при проверках предъявляются документы на регулярные рейсы, а во время нахождения в г.Москве оформляются как нерегулярные, не требующие санкции в ДТиС и выпадающие из под контроля соответствующих органов.
Указанная тенденция имеет прежде всего экономическую основу: основное конкурентное преимущество пассажирских автоперевозок – низкая стоимость проездных документов – снижается во - первых, из – за дополнительных расходов на выполнение в рамках Постановления договоров с ПМАМами, во – вторых, из – за дополнительных расходов на накатывание новых маршрутов, в – третьих, на борьбу за пассажира и т.д. Это делает официальные регулярные перевозки невыгодными и загоняет в тень добросовестных перевозчиков, которые просто не выдерживают конкуренции с недобросовестными, работающими на несанкционированных ПМАМах и по несанкционированным маршрутам. Так, например, на несанкционированной ПМАМ - площади Белорусского вокзала после вручения сотрудниками ДТиС 20.04.05г. перевозчикам информационных писем, часть из них обратилась на санкционированный ПМАМ – ООО «Автовокзал «Северный», однако, их место на площади Белорусского вокзала и соответствующую рыночную нишу заняли недобросовестные перевозчики, не имеющие каких – либо разрешительных документов на указанный вид деятельности, а добросовестные перевозчики, руководствовавшиеся положениями Постановления, потерпели прямые убытки. Аналогичная картина наблюдается на привокзальной площади Киевского вокзала. В конкурентной борьбе добросовестный перевозчик всегда проигрывает недобросовестному, так как стоимость его услуг выше из – за расходов по договорным обязательствам с ПМАМом, на различные лицензии и т.д., а деятельность последних эффективно не пресекается из – за несовершенства законодательной и нормативно – правовой базы.
Пункт 1.4. Порядка согласования регулярных межрегиональных и международных автобусных маршрутов, утвержденного Постановлением, касающийся экологических требований к транспортным средствам, осуществляющим перевозки по данным маршрутам, не может эффективно реализовываться, так как только 5 – 7 % транспортных средств соответствует предъявляемым нормам экологичности.
Не реализуется в полной мере положение указанного пункта, касающееся наличия условий для обеспечения межрейсового отстоя, предрейсового технического осмотра транспортных средств, предрейсовых (послерейсовых) медицинских осмотров водителей. Так, например, сотрудниками ЦУГАН ФСНСТ МТ РФ и ГИБДД неоднократно фиксировались факты нарушений труда и отдыха водителей, запрещалась эксплуатация транспортных средств по причинам выявленных технических неисправностей, хотя по предъявляемым документам данные транспортные средства проходили предрейсовый технический осмотр. Зафиксированы неоднократные случаи оформления договоров для получения согласований маршрутов, причем фактически предрейсовый технический и медицинский осмотры не проводились.
По мнению специалистов в области международных пассажирских автоперевозок, к 01.07.05г. – моменту окончательного вступления в силу Постановления – может сложиться ситуация, что легальных регулярных перевозчиков станет не более 10%, а остальные при прочих равных условиях уйдут в сектор неконтролируемых нерегулярных перевозок.
В настоящий период ДТиС предусматривает организацию ПМАМов на выносных магистралях г.Москвы у станций .метро «Теплый стан», «Красногвардейская», на ООО «Автовокзал «Северный» (Гораэровокзал), ГУП МО «Щелковский автовокзал» и в виде исключения, на привокзальных площадях Казанского и Курского вокзалов. Из указанных 6 ПМАМов только 3 последних действуют эффективно, так как находятся в исторически сложившихся точках концентрации пассажиропотоков. Поступающая информация показывает, что наиболее эффективным, как для города, так и для перевозчиков и пассажиров была бы легализация в рамках Постановления уже исторически и экономически сложившихся ПМАМов на привокзальных площадях, возле торговых центров и станций метро. Эксплуатирующие ПМАМы организации, получившие их на основе тендеров, будут экономически заинтересованы в борьбе с нелегальными перевозчиками и привлечении их в правовое поле для последующей организации легальных отправлений, указанный рынок будет регулироваться в том числе и экономическими механизмами, а не с помощью только административного ресурса.
Анализ поступающей в Управление информации показывает актуальность вопроса о незаконной организации и эксплуатации нелегальных ПМАМов юридическими и физическими лицами, не имеющими для этого законных оснований. Такие факты, например, зафиксированы на привокзальных площадях Киевского, Савеловского вокзалов, у станции метро «Юго - Западная», причем префектуры округов в которых расположены данные ПМАМы и подразделения Государственной Земельной Инспекции не принимают действенных мер по пресечению незаконного использования городской земли и ее самозахвата.
С учетом сохраняющейся опасности проведения на территории г.Москвы диверсионно – террористических актов, Постановление не предусматривает создание условий для обеспечения антитеррористической и противодиверсионной защищенности ПМАМов как мест массового скопления людей, организации мероприятий по выявлению в пассажиропотоке лиц, прибывающих в г.Москву для проведения террористической и иной противоправной деятельности.
В рамках необходимых мероприятий по обеспечению антитеррористической и противодиверсионной защищенности ПМАМов с целью выявления в пассажиропотоке лиц, подозреваемых в противоправной деятельности, целесообразно рассмотреть возможность участия Правительства г.Москвы в рамках целевой городской программы «Электронная Москва» в создании электронного банка данных, содержащего персонифицированные данные на лиц, приобретающих проездные документы на международные и межрегиональные автобусные рейсы. В настоящее время Кустовым вычислительным центром г.Тулы разработана и внедрена на более чем ста автовокзалах и автостанциях страны диспетчерско – кассовая программа, позволяющая персонализировать пассажиров и транспортные средства, создать единое расписание отправлений и прибытий транспортных средств, осуществляющих межрегиональные и международные пассажирские автоперевозки. Имеется положительный опыт применения данного программного продукта на двух ПМАМах: «Теплый стан» и «Красногвардейская».
С учетом изложенного, по мнению экспертов в области транспорта в целях создания надлежащих условий для реализации Постановления и наведения порядка в секторе международных и межрегиональных пассажирских автоперевозок, необходимо внести в Постановление следующие дополнения:
- организацию ПМАМов проводить в исторически и экономически сложившихся местах;
- регламентировать нерегулярные пассажирские автоперевозки;
- скорректировать условия экологичности при согласовании маршрутов;
- предусмотреть условия по антитеррористической и противодиверсионной защищенности ПМАМ;
- рассмотреть возможность создания электронного банка данных лиц, приобретающих проездные документы на международные и межрегиональные автобусные маршруты.


Туристические автоперевозки:
Москва является местом отправления, прибытия и отстоя большого числа транспортных средств, осуществляющих международные, межрегиональные и внутренние пассажирские автоперевозки. «Положение об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами», утвержденное Приказом Министерства транспорта РФ от 09.01.97г № 2 и дополненное Приказом Министерства транспорта РФ от 18.07.00г. № 75 определяет участие исполнительных органов субъектов Федерации в согласовании пунктов прибытия, отправления транспортных средств. В рамках этих функций Правительством Москвы подготовлено и реализуется Постановление от 18.01.05г. № 24 ПП, однако, указанные нормативные акты регламентируют только регулярные пассажирские автоперевозки, а нерегулярные, в том числе и туристические, перевозки, выпадают из данного формируемого правового поля. Для совершения туристических перевозок требуется только наличие транспортной лицензии и лицензионной карточки, согласования точки отправления (прибытия), маршрутов движения, в том числе и по спецтрассам, в Департаменте транспорта и связи г.Москвы, подразделениях ГИБДД ГУВД г.Москвы МВД России не требуется.
По мнению источника, до 30% всех фактически регулярных международных и особенно межрегиональных пассажирских автоперевозок осуществляется под видом туристических. Соответственно, оформление проездных документов не производится, учета пассажиров у перевозчика не ведется. Определенные учеты имеются у туристических фирм, однако, из – за большого количества трудно выявить те из них, которые занимаются организацией автобусных туров.

Свято место пусто не бывает
Постановление изначально декларирует механизм создания пунктов отправления, прибытия и отстоя транспортных средств, осуществляющих международные и межрегиональные пассажирские автоперевозки (далее - ПМАМы), однако, уполномоченный орган Правительства г.Москвы – Департамент транспорта и связи (далее - ДТиС) – проводит политику по созданию ряда ПМАМов на выносных магистралях города (возле ст.местро «Теплый стан», «Красногвардейская», например) и вынесению существующих привокзальных точек возле Белорусского, Киевского, Савеловского, Павелецкого, Ярославского вокзалов в указанные выше места. Соответственно, существующие, рентабельные маршруты, эксплуатирующиеся добросовестными перевозчиками, не санкционируются ДТиС. и перевозчики вынуждены идти следующими путями:
1. Подчиняясь политике ДТиС осуществлять отправления маршрутов с санкционированных, но нерентабельных точек, что приводит к потере клиентов, повышению стоимости услуг и снижению рентабельности, что делает перевозки нецелесообразными.
2. Не подчиняясь политике ДТиС, не смотря на отсутствие согласований в паспортах маршрутов, продолжать осуществлять перевозки с рентабельных накатанных мест, подпадая под действие законодательства.
3. Не подчиняясь политике ДТиС, не оформлять паспортов регулярных маршрутов, а продолжать осуществлять регулярные перевозки под видом нерегулярных, которые не подпадают под Постановление.
Около месяца назад, сотрудники ДТиС выдали перевозчикам, осуществляющим межрегиональные (в Смоленскую область) и международные (в Белорусь и Грузию) маршруты с привокзальной площади Белорусского вокзала, информационные письма, предписывавшие прекратить осуществление перевозок от данной площади. Основная часть перевозчиков, не желая выпадать из правового поля, пожелали получить согласования в ДТиС и обратились на один из ПМАМ – ООО «Автовокзал «Северный», рекомендованный ДТиС. После подписания соответствующих договоров они намеревались осуществлять отправления от данной ПМАМ, однако, уже на следующий день вместо указанных перевозчиков рейсы в Смоленскую область и Белорусь начали выполнять другие перевозчики, которые не имели каких – либо согласований с органами власти и управления.
Таким образом, добросовестные перевозчики получили прямой убыток, так как, руководствуясь политикой ДТиС, попытались осуществлять законные перевозки, однако их рыночный сегмент был тут же захвачен. Конкурировать с данными нелегальными перевозчиками они не могут, так как выполнение договоров с ПМАМом ведет к повышению стоимости билетов (расходы на стоянку и обслуживание автобусов) и снижению выручки (из - за так называемой «нераскатанности» этой ПМАМ).
По мнению источника, для наведения порядка в данном рыночном сегменте необходимо скорректировать Постановление и политику ДТиС, а именно:
1. Легализовать имеющиеся исторически сложившиеся точки.
2. Через механизм конкурса выявить юридических и (или) физических лиц, которые могут эксплуатировать данные точки.
3. Согласовывая паспорта маршрутов, руководствоваться интересом перевозчиков, а не эксплуатирующих ПМАМ организаций.
4. Подготовить дополнения и рабочие корректировки к Постановлению.
По мнению источника, легализация неофициальных, но исторически сложившихся точек, создаст собственников ПМАМов, которые, руководствуясь экономическими мотивами, законными методами не допустят функционирование нелегальных точек и сведут до минимума так называемых «серых» перевозчиков, создавая условия для их входа в правовое поле.

Белорусский в-л
Так, по мнению таких перевозчиков, как ООО «Марвел Тур», ООО «Нейс +», ОАО «Транстурсенрвис», абсолютно невыполнимым является требование эксплуатации транспортных средств по экологическому стандарту «ЕВРО - 2», так как только 5 – 7% автобусов из существующего парка, в основном работающих на международных линиях в Западную Европу, могут приблизительно соответствовать указанному стандарту (отправляются с Рижского и Казанского вокзалов). Неразумна идея выноса точек отправления (прибытия) автобусов от привокзальных площадей г.Москвы в другие места, как правило, выносные автомагистрали у МКАД. Как считает Новиков И.Ю., за этой деятельность стоит группа «Автолайн», которая пролоббировала данную часть Постановления в надежде административными способами привлечь перевозчиков на свои точки у ст.метро «Теплый стан» и «Красногвардейская». Самым оптимальным с точки зрения и перевозчиков и пассажиров решением вопроса стала бы легализация уже функционирующих исторически сложившихся точек в рамках механизма, установленного Постановлением.
Также Новиков И.Ю. поинтересовался о возможных перспективах использования Тверской площади (у Белорусского вокзала) в качестве точки отправления и прибытия международных и межрегиональных автобусных маршрутов из Белоруссии и Смоленской области и заметил, что с органами ГИБДД, РТИ, Префектурой возникают вопросы по законности отправления маршрутов в Смоленскую область, РТИ постоянно накладывают штрафы за нарушения лицензионных условий. Департамент транспорта и связи г.Москвы выдал предписания на запрет эксплуатации указанной точки и не согласует маршруты в Смоленскую область от Тверской площади, таким образом, перевозчикам наносится экономический ущерб, вместо бывших до недавнего времени легальных перевозчиков, начинают осуществлять перевозки нелегальные, не имеющие паспортов маршрутов, а иногда и лицензий на данный вид деятельности.