Новости

О негативном влиянии административного регулирования

Ассоциация "Объединение региональных автотранспортных предприятий и перевозчиков - "Межрегионавтотранс" основана перевозчиками Москвы в 2006г. в целях представления и защиты интересов автотранспортных предприятий и организаций, осуществляющих международные и межрегиональные пассажирские перевозки. Членами Ассоциации состоят 58 автотранспортных предприятий, осуществляющих свою деятельность в субъектах Российской Федерации, расположенных в Центральном, Южном, Приволжском, Северо-Западном федеральных округах. Ассоциация входит в Экспертные советы по транспорту, государственно-частному партнерству Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по транспорту, состоит членом Российского Автотранспортного Союза. На основании аккредитации Министерства транспорта Российской Федерации, на Ассоциацию возложены функции по формированию маршрутной сети между субъектами Российской Федерации. В настоящее время члены Ассоциации осуществляют до 60% межрегиональных маршрутов, соединяющих регионы со Столицей, общее количество подвижного состава около 500 единиц, 79% из которых 2007-2009 годов выпуска и имеют класс экологичности не ниже «Евро-3».
Анализ состояния пассажирских автоперевозок в Центральном, Южном федеральных округах, проведенный экспертами Ассоциации, показывает следующее.
В настоящий период вопросы организации и осуществления пассажирских автоперевозок в Российской Федерации регулирует Федеральный закон от 08.11.2007г. N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта", закрепляющий правила отношений отрасли с потребителями ее услуг.
Закон, который определил бы правила взаимодействия внутри отрасли (гражданско-правовые отношения) и отрасли с органами государственной власти (административно-правовые отношения), до сих пор не принят, хотя и был внесен на рассмотрение в Государственную Думу ФС РФ под названием «Об основах организации транспортного обслуживания населения на маршрутах регулярных перевозок в Российской Федерации» (№423427-4).
Отсутствие такого федерального закона, определяющего единые правила осуществление транспортного обслуживания населения, вынуждает законодателей и органы исполнительной власти в субъектах Федерации принимать свои нормативные правовые акты, которые, из-за отсутствия единой политики, подчас не только не стимулируют отрасль к развитию, но создают дополнительные административные барьеры, ведущие к монополизации, недобросовестной конкуренции и стагнации перевозок.
С учетом правового вакуума на федеральном уровне, в целях совершенствования правового пространства в транспортной отрасли Москвы, Правительство Москвы приняло ряд нормативных правовых актов, которые не только не позволили создать условия для наведения порядка, формирования единого правового поля для участников рынка перевозки пассажиров межрегиональным и международным автотранспортом, но и дестабилизировали ситуацию в сфере межрегиональных перевозок, которая в подавляющем большинстве состоит из предприятий малого бизнеса.
Так, например, в рамках Постановления Правительства Москвы от 18.01.2005г. №24-ПП«ОБ ОРГАНИЗАЦИИ РЕГУЛЯРНЫХ МЕЖРЕГИОНАЛЬНЫХ И МЕЖДУНАРОДНЫХ АВТОБУСНЫХ МАРШРУТОВ, ПРОХОДЯЩИХ ПО ТЕРРИТОРИИ Г. МОСКВЫ» уполномоченным органом Правительства Москвы-Департаментом транспорта и связи Москвы на 2006г. было согласовано 10 пунктов отправления и прибытия автобусных маршрутов, часть из них была размещена на отстойно-разворотных площадках ГУП «Мосгортранс». В связи с окончанием сроков аренды земельных участков, а в ряде случаев, отсутствие арендных отношений на занимаемые под автостанции участки, срок согласования данных мест отправления автобусов истек и перевозчики фактически в одночасье стали нелегальными, отправляющимися от несанкционированных мест с аннулированными паспортами маршрутов, причем они стали такими не в результате нарушения законодательства с их стороны. Правоохранительные и контролирующие органы, в соответствии с их компетенцией, начали привлекать таких перевозчиков к различным видам ответственности. В разгар экономического кризиса, автотранспортные предприятия, имевшие все необходимые разрешительные документы, вынуждены под угрозой применения санкций уходить с мест, где концентрируется пассажиропоток, в новые места, санкционированные Департаментом транспорта и связи Москвы, в связи с чем, объем пассажиропотока резко сократился и перевозчики – субъекты малого предпринимательства терпят существенные убытки. Данное Постановление создает административные барьеры, не позволяющие организовывать места отправления автобусов в удобных для пассажиров местах, увязывая этот процесс с оформлением арендных отношений на земельные участки определенного целевого назначения, что практически невозможно осуществить как в целом по Москве, так и в частности в исторически сложившихся и логистически и экономически обоснованных местах концентрации пассажиропотоков.
Другие нормативные правовые акты Москвы - Постановления Правительства Москвы от 25.04.2006г. №274-ПП «Об упорядочении размещения объектов мелкорозничной сети на территории города Москвы» и от 14.10.2008г. №950-ПП «Об утверждении Регламента подготовки Департаментом транспорта и связи города Москвы разрешений на размещение мобильных объектов по реализации билетов на межрегиональный (международный) автобусный транспорт», регламентирующие организацию объектов по продаже автобусных билетов, которые настолько усложнили процесс согласования данного вида деятельности, что до настоящего времени ни один мобильный пункт продажи билетов в Москве не согласован, хотя спрос на данный вид услуг имеется, и перевозчики вынуждены идти на осознанное нарушение данных правовых актов, чтобы сохранить свой бизнес, организованный до введения в действие данных постановлений. Долгое время попытки согласовать схему размещения наталкивались на отсутствие регламентирующего документа – Регламента подготовки Департаментом транспорта и связи города Москвы разрешений на размещение мобильных объектов по реализации билетов на межрегиональный (международный) автобусный транспорт, который был принят только в октябре 2008г., то есть спустя 2,5 года после введения в действия Постановления №274-ПП. Сам Регламент вызывает изумление у транспортников тем, что предполагает размещение мобильных пунктов продажи билетов в санкционированных местах отправления автобусов, где уже есть стационарные кассы. То есть, Правительство Москвы вместо упрощения процедур согласования, создания условий для работы объектам малого бизнеса, наоборот создает административные барьеры, что не позволяет добросовестным участникам рынка осуществлять свою работу на законных основаниях, а это, в свою очередь, порождает коррупцию и преступность, складывающуюся вокруг несанкционированных мест отправления автобусов. Аналогичные процессы происходят и в других регионах Российской Федерации. В части, касающейся размещения мобильных пунктов продажи билетов и информационно-кассовых порталов, Постановление №274-ПП не соответствует требованиям Федерального закона от 26.12.2008г. №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», где определяется уведомительный порядок ведения некоторых видов деятельности, в т.ч. п.п.4 п.2 ст.8 – розничная торговля (за исключением розничной торговли товарами, оборот которых ограничен в соответствии с федеральными законами), который вступил в силу с 01.07.2009г. и экономической целесообразности.
Постановление Правительства Москвы от 14.10.2008г. №950-ПП «Об утверждении Регламента подготовки Департаментом транспорта и связи города Москвы разрешений на размещение мобильных объектов по реализации билетов на межрегиональный (международный) автобусный транспорт» разрабатывалось в целях реализации вышеуказанного Постановления №274-ПП. Согласно Постановлению №950-ПП, мобильные пункты продажи билетов могут размещаться только в согласованных Департаментом транспорта и связи Москвы местах отправления и прибытия автобусов. То есть, фактически, согласно этому документу, на автовокзалы и автостанции, где уже есть стационарный пункт продажи билетов, являющийся одним из условий согласования автостанции, может быть открыт мобильный пункт. Конкурирующий автовокзал также может открыть свой мобильный пункт на автостанции конкурента и попросту воровать у него пассажиров и вносить сумятицу между пассажирами и перевозчиками, так как пассажир не сразу и сообразит, на какой автобус он купил билет и от какого автовокзала он отправляется. В целом, Постановление абсурдно, ограничивает действие Постановления №274-ПП, не соответствует требованиям Федерального закона от 26.12.2008г. №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и создает дополнительные административные барьеры, мешающие субъектам малого
предпринимательства организовывать процесс продажи билетов на свои рейсы в местах концентрации пассажиропотоков, повышающих общую рентабельность перевозок.
В целом, нормативные правовые акты Москвы, регулирующие вопросы организации пассажирских автоперевозок в Москве не всегда в оперативном режиме отражают возникающие по различным причинам процессы в транспортной отрасли, нуждаются в унификации и совершенствовании, направленном на снижение введенных административных барьеров.
Однако, вместо того, чтобы стремиться к снижению административных барьеров, усложняющих процесс оказания транспортных услуг населению, замещению административного регулирования саморегулированием и страхованием, как это декларируется Президентом РФ Д.А.Медведевым, Правительством Москвы в июле 2009г. для обсуждения предложен проект Закона города Москвы «О транспортном обслуживании населения на автомобильном и наземном электрическом транспорте в городе Москве». Предлагаемый закон создает дополнительные административные барьеры для малого и среднего бизнеса, представителями которого является подавляющее большинство автотранспортных предприятий и организаций, что не соответствует общей тенденции по поддержке малого и среднего предпринимательства, декларируемого Президентом РФ, а также Городской целевой программой развития и поддержки малого и среднего предпринимательства в Москве на 2010-2012 г.г. Ряд норм проекта закона противоречат требованиям Федерального закона от 26.12.2008г. №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», где определяется уведомительный порядок ведения некоторых видов деятельности, в т.ч. п.п.6 п.2 ст.8 - предоставление услуг по перевозкам пассажиров и багажа по заказам автомобильным транспортом (за исключением осуществления таких перевозок по маршрутам регулярных перевозок, а также для обеспечения собственных нужд юридических лиц, индивидуальных предпринимателей), который вступил в силу с 01.07.2009г. Проект закона не проработан на коррупциогенность, согласно требованиям Федерального закона от 17.07.2009г. N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Некоторые положения проекта закона позволяют лицам, определяющим порядок доступа к конкурсу и конкурсные условия путем различных ухищрений влиять на результат конкурса в интересах определенных перевозчиков. Предлагаемый проект закона повлияет на ограничение допуска на рынок мелких и средних добросовестных перевозчиков, внесенных в реестры малого предпринимательства, из-за невозможности конкурировать с такими автотранспортными предприятиями, как, например, ГУП г.Москвы «Мосгортранс». В предлагаемом проекте закона не учтены положения Федерального закона от 01.12.2007г. №315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» в части, касающейся взаимоотношений между участниками транспортного сектора и органами власти и управления г.Москвы.
Таким образом, в предлагаемом варианте проект Закона Москвы преждевременен, не соответствует во многих положениях действующему федеральному законодательству, а также имеющимся политическим и экономическим тенденциям. Его рассмотрение в Мосгордуме необходимо отложить до введения в действие Федерального закона «Об общих принципах организации транспортного обслуживания населения на маршрутах регулярного сообщения в Российской Федерации», проект которого принят в первом чтении Государственной Думой ФС РФ, и получения правоприменительной практики по данному правовому акту.
Правительство Москвы декларирует, что развитие малого бизнеса в городе является стратегическим фактором, определяющим устойчивое развитие экономики города, и наоборот, свертывание малых предприятий может иметь серьезнейшие негативные последствия как экономического, так и социального характера. А на деле оно предпринимает шаги к сворачиванию предприятий, являющихся объектами малого бизнеса, как путем создания дополнительных административных барьеров, так и путем прямого вмешательства в хозяйственную деятельность автотранспортных предприятий.
Не осуществляя по этим причинам свою законную деятельность, автотранспортные предприятия, являющиеся объектами малого предпринимательства, занесенные в соответствующие реестры субъектов Российской Федерации, не получают доход, что не позволяет им выплатить заработную плату сотрудникам в полном объеме за период с июля по ноябрь, арендные (лизинговые) платежи за автобусы и, в случае продолжения деструктивной политики Правительства Москвы, ставит их на грань разорения, что приведет не только к резкому снижению налоговых платежей в бюджеты Москвы и других субъектов Федерации, где состоят на налоговом учете данные предприятия, но и приведет к сокращению их персонала и сотрудников смежных организаций, занятых в техническом обслуживании, обеспечении транспортной деятельности, безопасности движения. По подсчетам наших экспертов, общее количество уволенных работников только по межрегиональному сектору отрасли составит более 12000 человек.
По нашему мнению политика уполномоченного органа Правительства Москвы в сфере транспорта – Департамента транспорта и связи Москвы ведет к дестабилизации рынка пассажирских автоперевозок, вместо того, чтобы создавать декларируемые условия для осуществления деятельности субъектов малого предпринимательства, он, нарушая действующее федеральное и московское законодательство в сфере транспорта, организации отправлений автобусов и розничной реализации билетов, создает административные барьеры, а в ряде случав, напрямую вмешивается в хозяйственную деятельность и использует административный ресурс для выдавливания добросовестных участников рынка автоперевозок.
С учетом имеющихся тенденций об отмене лицензирования многих видов деятельности, введении уведомительного характера некоторых видов деятельности, в т.ч. и транспортной, снижения административных барьеров, передаче ряда полномочий по сертификации и регулированию саморегулируемым организациям, предлагается следующие принципы организации транспортного обслуживания населения на автомобильном и наземном электрическом транспорте в городе Москве:
1. Закон г.Москвы в первую очередь должен определить общие правила организации транспортного обслуживания, уйдя от процесса администрирования к регулированию путем определения изначальных условий функционирования объектов транспортной инфраструктуры (классность экологичности транспортных средств, их вместимость, наличие транспортных магистралей, отвечающих требованиям безопасности дорожного движения, требования к квалификации водителей, требования к внутреннему линейному контролю за перевозками со стороны автотранспортных предприятий, требования к местам отправления и прибытия автобусов и т.д.).
2. Правительство Москвы должно выработать перспективную схему размещения мест отправления автобусов по всем видам маршрутов, а также определить схемы движения по Москве с учетом особенностей концентрации пассажиропотоков и вопросов обеспечения надлежащих условий безопасности дорожного движения на данных транспортных магистралях (качество дорожного полотна, освещенность улиц, наличие необходимой дорожной разметки, дорожных знаков и т.д.).
3. Правительство Москвы должно выработать на основе Правил организации перевозки пассажиров и Постановления Правительства Москвы от 18.01.2005г. №24-ПП единые требования к местам отправления автобусов с учетом вопросов транспортной безопасности, предусмотренных соответствующим федеральным законом (наличие залов ожиданий, перронов, информационных носителей, обеспечение видеоконтроля, охраны и т.д.).
4. Правительство Москвы и его уполномоченный орган – Департамент транспорта и связи должны осуществлять постоянный мониторинг за выполнением указанных условий и, в том числе с привлечением контролирующих и правоохранительных органов контролировать исполнение закона г.Москвы в сфере транспорта.
5. Департамент транспорта и связи в рамках своей компетенции, на основании предоставленных правоохранительными и контролирующими органами материалов о выявленных со стороны перевозчиков нарушений законодательства, отзывает согласование маршрута и тем самым влияет на недобросовестного перевозчика, а правоохранительные и контролирующие органы принимают меры к нарушителям в рамках своей компетенции.
6. Правительство Москвы определяет отношения между перевозчиками и автовокзалами (автостанциями), направленные на недопущение неправомерного воздействия на перевозчиков со стороны владельцев мест отправления и прибытия автобусов в целях недобросовестной конкуренции.
7. Потребность в маршрутах определяется экономическим соотношением спроса и предложения на данную услугу, а также путем здоровой конкуренции между перевозчиками без вмешательства органов власти и управления.
8. Взаимоотношения между участниками рынка пассажирских автоперевозок, между ними и органами власти и управления Москвы строятся на принципах и в рамках, предусмотренных Федеральным законом от 01.12.2007г. №315-ФЗ «О саморегулируемых организациях».
Предложенные выше принципы, обобщенные и отраженные в соответствующем законе г.Москвы позволят снизить до минимума возможные коррупционные проявления при организации перевозок, их контроле и позволят повысить качество предоставляемых услуг путем здоровой конкуренции и регулировать перевозочную деятельность без административного вмешательства.
В период всемирного кризиса, законодательные и исполнительные органы федеральной власти принимают меры по уменьшению негативных последствий от кризиса, сохранению рабочих мест, облегчению условий функционирования субъектов предпринимательской деятельности. Ярким примером этому служит, например, вступивший в силу 01.07.2009г. Федеральный закон от 26.12.2008г. N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», согласно которому вводится уведомительная система осуществления отдельных видов деятельности, а также вводятся ограничения при проведении контрольными и надзорными органами проверочных мероприятий. В целом, закон положительно влияет на снижение необоснованных проверок объектов предпринимательства, но из-за несовершенного прокурорского надзора за исполнением данного закона, органы контроля и надзора в определенных случаях прячутся за формулировки закона, необоснованно отказывая в разрешении жалоб, а при необходимости или заинтересованности обходят нормы закона и осуществляют выездные внеплановые проверки хозяйственной деятельности в нарушение данного нормативного акта.
На заседании Президиума Правительства РФ, проведенного 18.05.2009г. рассматривался вопросы «О проекте "Развитие малого и среднего предпринимательства" перечня проектов по реализации Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года. (Постановление Правительства РФ от 10.03.2009г. N 215, Распоряжение Правительства РФ от 17.112008г. №1663-р). В ходе обсуждения был озвучен тезис, что ключевая проблема малого и среднего предпринимательства по итогам ежемесячного мониторинга состояния бизнеса, проводимого общероссийской общественной организации "ОПОРА РОССИИ" и Торгово-промышленной палатой Российской Федерации - спад спроса на продукцию, который отмечает половина респондентов. Однако в транспортной отрасли спрос на перевозку пассажиров автобусным транспортом не только не упал, но удержался на докризисном уровне из-за более медленного роста тарифов, жесткой конкуренции и транспортной специфики перевозок пассажиров в Российской Федерации, где, согласно данным за 2006г., на долю автобусного транспорта приходится 15,636 млрд. перевезенных пассажиров, или 53% от общего объема (доля железнодорожного транспорта, например, составляет всего 4%, или 1,3 млрд. человек).
На период до 2012 года необходимо обеспечить реализацию требований законодательства Российской Федерации о проведении один раз в 5 лет сплошного статистического обследования сектора малых и средних компаний, упростить требования по ведению бухгалтерского учета компаниями, применяющими специальные налоговые режимы, заменить административные механизмы обеспечения ответственности предпринимателей за безопасность производимых товаров на гражданско-правовые - декларирование, технический аудит, страхование ответственности, саморегулирование.
Оценка результативности реализации задачи - это снижение в 2 раза доли издержек в выручке компаний на преодоление административных барьеров и существенное расширение числа предпринимателей, применяющих специальный налоговый режим в виде патента при упрощенной системе налогообложения, использование которого служит индикатором выхода предпринимательской деятельности из "тени".
Важной составляющей должно стать формирование института так называемой «обратной связи» органов власти с предпринимателями для оценки влияния принимаемых органами исполнительной власти решений возможно лишь при наличии инструмента общественной защиты интересов и представительства предпринимателей.
Для повышения качества обслуживания населения автобусным транспортом, безопасности перевозок, повышения конкурентоспособности отрасли при возможной интеграции в рамках ВТО, увеличения рентабельности автотранспортных предприятий и организаций, привлечения инноваций, на государственном уровне необходимо выработать единый подход к организации пассажирских автоперевозок, законодательно выделив его в отдельный формат правового регулирования, не объединяя с грузовым автотранспортом, имеющим свои особенности. В этих целях необходимо законодательно определить формирование единого транспортного пространства страны, состоящее из единых условий допуска пассажирских перевозчиков на рынок, унифицированного контроля за перевозками и функционированием прочих объектов транспортной инфраструктуры, закрепить стимулирование создания единых диспетчерских и кассовых систем, мониторинг пассажиропотока, снижение государственного регулирования и повышение роли институтов саморегулирования и сертификации. Без такого комплексного подхода трудно будет сохранить национальный рынок пассажирских автоперевозок при возможной интеграции России в ВТО.
Данный вопрос может быть реализован, например, путем подготовки проекта отдельного федерального закона, регулирующего организацию пассажирских автоперевозок в Российской Федерации. Данный проект должен определить полномочия органов власти, взаимоотношения между органами власти и участниками автотранспортной деятельности, пассажирами, единые условия допуска на рынок с учетом повышения роли институтов саморегулирования, государственно-частного партнерства, выработать порядок создания и функционирования всех категорий объектов транспортной инфраструктуры (автотранспортные предприятия, автовокзалы, автостанции, кассовые пункты, ремонтные базы и т.д.), правила ведения перевозок, а также их контроля со стороны исполнительных органов федеральной власти, уполномоченных в сфере пассажирского автотранспорта.
При разработке проекта должно учитываться то обстоятельство, что подавляющее число автотранспортных предприятий являются объектами малого предпринимательства. Кроме того, необходимо учесть тенденцию к упрощению допуска к отдельным видам деятельности путем введения уведомительного порядка и ограничения надзора (контроля) за деятельностью.
С принятием федерального закона региональные органы власти получат дополнительные возможности для совершенствования правового регулирования в данной сфере на основе единых требований федерального законодательства.
Принятие закона должно создать условия для:
- развития правового регулирования автомобильного транспорта на современном этапе;
- повышения эффективности государственного регулирования, а также снижению административных барьеров;
- унификации норм законодательства субъектов федерации в соответствии с основами, установленными федеральным законом.
- развития данного вида деятельности, что неизбежно повлечет улучшение качества обслуживания.
В целом принятие законопроекта будет способствовать устранению дисбаланса правового регулирования автомобильного транспорта по сравнению с остальными видами транспорта, что будет являться основой для становления единого транспортного комплекса России в современных условиях.
Правление Ассоциации

11.12.2009

Добавить комментарий

"Правила публикации комментариев"

ФИО *
E-mail *
Комментарий *
Контрольное число*

Читайте также...

30.11Конфликт ООО «ТК Властелин» и ООО «Ной 64»
22.11Розыск террориста со странными документами
07.10Внедрить стандарт электронного билета на автобусы
18.10На привокзальной площади в Оренбурге вновь кипят страсти
17.05АС «Варшавская» обслужила 150 тыс человек за первый год работы
07.04117 млн. руб. убытка или как управляет траспортом аффилированная компания

Архив новостей »